南财快评丨政府工作报告蕴含哪些新动向？

温彬（中国民生银行首席经济学家）

王静文（中国民生银行研究院宏观研究中心主任）

日前，第十四届全国人民代表大会第二次会议在京召开。今年政府工作报告将年度增长目标设置为5.0%左右，要求“稳中求进、以进促稳、先立后破”，做好重点工作，巩固和增强经济回升向好态势。

发展目标：与中长期目标相衔接

政府工作报告将我国2024年GDP增长目标设置为5.0%左右，与上年增长目标持平，基本符合市场预期。

从必要性角度看，一是与中长期目标相衔接。如果要实现2035年经济总量翻一番目标，需要2024年-2035年平均经济增速达到4.55%左右。为留出缓冲空间，所以未在上年目标基础上再下调。二是为就业提供支撑。2024年预计高校毕业生人数将上升至1179万人，再创历史新高。所以就业目标调整为“1200万人以上”。按照“增长一个百分点带动大约220万个就业岗位”推算，至少需要达到5.0%左右的增速才能保证就业稳定。

从可行性角度看。2023年我国GDP平减指数为-0.5%，连续三个季度处于负增长区间，这是继1998-1999年和2009年之后的第三个负增长时段。物价整体为负，意味着经济中存在负产出缺口，实际经济增速未达到潜在增长水平。此前市场对于“十四五”期间我国潜在增长水平的预期处于5.0%-5.5%区间。因此，设置5%左右的增长目标是可行的。通过加大逆周期调节力度，可以在不刺激通胀的前提下改善经济表现。

政府工作报告亦指出，这是“考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要，并与‘十四五’规划和基本实现现代化的目标相衔接，也考虑了经济增长潜力和支撑条件，体现了积极进取、奋发有为的要求”，但同样强调“实现今年预期目标并非易事，需要政策聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力”。

政策基调：增强宏观政策取向一致性

今年经济工作的总基调为“坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”，与去年中央经济工作会议保持一致。

政府工作报告对“稳”和“立”的关系作出了解释，认为“稳是大局和基础，各地区各部门要多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，谨慎出台收缩性抑制性举措，清理和废止有悖于高质量发展的政策规定”“进是方向和动力，该立的要积极主动立起来，该破的要在立的基础上坚决破，特别是要在转方式、调结构、提质量、增效益上积极进取”。

宏观政策方面，积极的财政政策要适度加力、提质增效。其中“适度加力”主要体现在三个方面：一是赤字率下调，但支出力度加强。政府工作报告提出，今年赤字率拟按3.0%左右安排，与2023年年初目标一致，但低于年中调整之后的实际值。今年赤字规模4.06万亿元，比去年年初预算增加1800亿元，加上去年结转过来的5000亿元国债，支出力度并不弱。

二是中央政府加杠杆支持地方。今年中央财政将再发行1万亿元超长期特别国债转给地方，且后续几年还将继续发行，资金用于强国建设和民族复兴进程中一些重大项目建设。

三是继续扩大专项债规模。考虑到地方政府债务的压力，以及房地产市场调整导致土地出让收入回落、地方可用财力增长乏力，今年拟安排地方政府专项债券3.9万亿元，比去年小幅增加1000亿元，为重点项目建设提供资金支持的同时，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。

“提质增效”则体现在落实过紧日子要求、优化财政支出结构、强化绩效管理、严肃财经纪律、增强财政可持续性、强化政策协同等方面，大力推进财政管理的科学化、标准化、规范化、法治化，切实把财政资金用在刀刃上、用出实效来。

稳健的货币政策要灵活适度、精准有效。今年以来，50个基点的全面降准、支农支小领域定向降息，以及5年期以上LPR单独大幅下调等，都已经体现出货币政策灵活适度特征。后续随着美联储降息提上日程，外部环境对我国货币政策掣肘大幅减弱，货币政策将继续保持稳健偏宽松基调，促进社会综合融资成本稳中有降，实现“社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”。

在“精准”的方向下，货币政策将更加注重做好逆周期和跨周期调节，平衡好短期经济增长和长期结构优化问题，更好发挥结构性货币政策工具作用。着力加强对科技、绿色、普惠、养老、数字金融“五篇大文章”和“三大工程”等领域的支持，推动经济发展动能转变，助力新质生产力发展，并积极配合房地产风险化解、地方政府化债，坚持“有立有破”。

为使政策效果更为“有效”，一方面，将积极盘活被低效、无效占用的金融资源，实现信贷结构“有增有减”、融资结构“有升有降”，提高资金使用效能，为经济高质量发展注入新动力。另一方面，将继续强化货币政策和财政、产业、区域、房地产、就业、消费、改革开放等政策的多维度协同，为财政加力、超长期特别国债发行创造适宜的金融环境，加快促进直接融资发展，着力支持扩大内需，推动供需匹配，促进经济良性循环。

此外，政府工作报告还特别强调要“增强宏观政策取向一致性”“营造稳定透明可预期的政策环境”，以扭转当前的“有效需求不足，部分行业产能过剩，社会预期偏弱”等问题。

值得重点关注的几方面工作

报告部署了十个方面的重点工作，涵盖了现代产业体系建设、科教兴国战略、扩大国内需求、深化改革、扩大开放、化解风险等。笔者认为，以下几方面工作值得重点关注：

一是推进现代产业体系建设与科教兴国战略。在面临“来自外部的打压遏制随时可能升级”的环境下，中央对于产业、科技、创新等供给侧极为重视，所以政府工作报告将“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”列为政府工作之首，并强调要“充分发挥创新主导作用，以科技创新推动产业创新，加快推进新型工业化，提高全要素生产率，不断塑造发展新动能新优势，促进社会生产力实现新的跃升”。

如果要实现创新，则要求“教育、科技、人才”的全面配合，所以政府工作报告将科教兴国战略位次前提。实际上，这也是对党的二十大报告“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力”的呼应。

具体产业上，政府工作报告提出要推动产业链供应链优化升级、积极培育新兴产业和未来产业，以及深入推进数字经济创新发展等。其中，“制定未来产业发展规划，开辟量子技术、生命科学等新赛道，创建一批未来产业先导区”“深化大数据、人工智能等研发应用，开展‘人工智能＋’行动，打造具有国际竞争力的数字产业集群”值得重点关注。

二是扩大国内需求。消费方面，《报告》提出要“从增加收入、优化供给、减少限制性措施等方面综合施策，激发消费潜能”。既要“培育壮大新型消费”，也要“稳定和扩大传统消费”。此前财经委会议提出的“推动汽车、家电等以旧换新”将是重要抓手，“提振智能网联新能源汽车、电子产品等大宗消费”也会是支持重点。

投资方面，将着力于“发挥好政府投资的带动放大效应”“实施政府和社会资本合作新机制”。今年中央预算内投资拟安排7000亿元，达到历史最高水平，并合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。此外，推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造也是今年的亮点，3月1日国常会已通过《大规模设备更新和以旧换新行动方案》。

三是深化改革开放。深化改革主要从激发各类经营主体活力、加快全国统一大市场建设和财税金融领域改革等方面展开。

其中国企改革重点是“深入实施国有企业改革深化提升行动，做强做优主业，增强核心功能、提高核心竞争力”，民企改革重点则是“全面落实促进民营经济发展壮大的意见及配套举措，进一步解决市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面存在的突出问题”。《民营经济促进法》起草工作已经启动，有望为民营经济发展壮大提供法治保障。

扩大开放的着眼点在于“互利共赢”。具体包括加大吸引外资力度，推动外贸质升量稳，以及推动高质量共建“一带一路”走深走实等。去年FDI同比下降8%，出现了罕见的负增长，外资在对华投资方面出现犹豫，因此政策力图在扩大市场准入、扩大制度型开放、提升来华便利度方面加大吸引力度。

四是防范化解风险。报告强调要“标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险”，相比于去年底中央经济工作会议的“统筹化解”要更进一步。

其中房地产的标本兼治，短期内“要优化房地产政策，对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持，促进房地产市场平稳健康发展”，先解决房企的融资问题，目前已有超过200个城市建立房地产融资协调机制，分批提出可以给予融资支持的房地产项目“白名单”并推送给银行。

中长期内则是要“适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求”。

地方债务的标本兼治，短期内要“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险”。2月23日国常会表示要进一步推动一揽子化债方案落地见效，“远近结合、堵疏并举、标本兼治”。在去年基础上，今年部分省份已发行新的特殊再融资债券，以推动存量债务化解。中长期内，则是“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型”。