金融监管总局拟发布行政处罚裁量权实施办法：坚持三项原则

21世纪经济报道 记者李愿 北京报道

为规范金融监管总局及其派出机构行政处罚裁量权，维护银行业保险业市场秩序，保护当事人合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国保险法》等相关法律，2023年12月11日，金融监管总局就《行政处罚裁量权实施办法（征求意见稿）》（下称《办法》）公开征求意见，共四章三十一条。

《办法》这也是金融监管总局2023年规章立法工作计划中类型为制定的3个办法之一。

金融监管总局介绍称，《办法》起草主要坚持三项原则：一是坚持严格依法处罚。充分发挥行政处罚的教育、引导、震慑作用，惩戒违法违规行为，保护市场主体和人民群众合法权益。严格遵守法定程序，规范履行监管职责，防范出现违法实施处罚，滥用处罚裁量权的情况。二是坚持过罚相当原则。在提高违法成本的同时，保证处罚决定公正合理。针对不同程度的违法问题，采取不同层次的处罚措施。三是兼顾统一性和灵活性。统一处罚裁量标准，提高执法可操作性。同时，考虑处罚实践的复杂性，预留一定裁量空间，避免“一刀切”造成执法僵化。

严格规范执法行为

金融监管总局表示，新修订的《行政处罚法》规定“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布”。制定《办法》是金融监管总局落实《行政处罚法》的重要举措，并对涉及裁量权的相关内容进行了细化规定。

所谓处罚裁量，《办法》明确了定义：金融监管总局及其派出机构在实施行政处罚时，根据法律、行政法规和银行保险监管规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、危害后果以及主观过错等因素，决定是否给予行政处罚、给予行政处罚种类及处罚幅度的权限。

《办法》第4条明确，行使处罚裁量权，应当严格遵守法定程序，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，金融监管总局或者派出机构负责人应当集体讨论决定。未经法定程序，任何单位或者个人不得擅自作出或者变更行政处罚决定。

“对于在行使行政处罚裁量权过程中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、擅自改变行政处罚决定种类和幅度等严重违反行政处罚工作纪律的人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《办法》第29条强调。

《办法》还明确了“从旧兼从轻”原则，即实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、行政法规、银行保险监管规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、行政法规及相关监管规定已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

对于处罚时效，《办法》规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。二年/五年期限是从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

明确不予处罚、从重处罚等情形

金融监管总局表示，《办法》坚持过罚相当原则：在提高违法成本的同时，保证处罚决定公正合理。针对不同程度的违法问题，采取不同层次的处罚措施。

所谓“过罚相当”，《办法》第3条解释称，是否给予行政处罚、行政处罚裁量的种类和幅度，应当与违法行为事实、性质、情节、危害后果以及主观过错程度相匹配。

为此，《办法》明确了减轻、从轻、适中、从重处罚的基本内涵以及适用情形：

• 依法减轻处罚，是指在法律、行政法规和规章规定的处罚种类幅度以下进行处罚，但适用警告、通报批评和没收违法所得的除外。没有规定最低罚款金额只规定最高罚款金额的，不适用减轻罚款。

• 依法从轻处罚，是指在法律、行政法规和规章规定的处罚种类及其幅度内，适用较轻的处罚，但适用警告、通报批评和没收违法所得的除外。

• 依法从重处罚，是指在法律、行政法规和规章规定的处罚种类及其幅度内，适用较重的处罚，但适用警告、通报批评和没收违法所得的除外。

对于不予处罚情形，《办法》第13条规定，有情形之一的，依法不予处罚：违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的；当事人有证据足以证明没有主观过错的。法律、行政法规另有规定的，从其规定；违法行为已超出法定处罚时效的，法律另有规定的除外；法律、行政法规规定的其他不予行政处罚的情形。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚。依法不予行政处罚的，应当对当事人进行教育。

对于从重处罚情形，《办法》第16条规定，有情形之一的，依法从重处罚：严重违反审慎经营规则，已经造成或者可能造成案件或者重大风险事件的；严重违反市场公平竞争规定，影响金融市场秩序稳定的；严重损害消费者权益，社会关注度高、影响恶劣的； 不依法配合监管执法的；同一责任主体受到金融监管总局及其派出机构行政处罚或者被责令改正后五年内，再次实施违反同一定性依据的同一类违法行为的；机构内控严重缺失或者严重失效，违法行为涉及面广，影响程度大或者具有普遍性、群体性特征的；违法行为发生次数多，持续时间长，涉案金额大或者违法业务占比较大的；诱骗、指使或者强迫他人违法或者代为承担法律责任的； 对举报人、证人、检查人员或者其他监管工作人员进行打击报复的；性质恶劣、情节严重的其他情形。

银行业罚款幅度标准

《办法》第三章为“罚款与没收违法所得”。金融监管总局介绍称，《办法》明确银行业保险业从轻、适中、从重罚款幅度标准，以及违法所得的认定标准与计算方式。计算违法所得时，当事人已经依法退赔的款项，应当在违法所得款项中扣除，当事人提供相关票据、账册等能够证明直接相关的税款及其他合法必要支出，可以予以扣除。

对于银行业罚款幅度，《办法》第22条规定，银行业罚款原则上按照以下标准确定幅度：

• 法定罚款幅度为5万元以上50万元以下的，按照5万元至20万元（不含本数）、20万元至35万元（不含本数）、35万元至50万元的标准，分别把握从轻、适中、从重罚款；

• 法定罚款幅度为10万元以上30万元以下的，按照10万元至15万元（不含本数）、15万元至25万元（不含本数）、25万元至30万元的标准，分别把握从轻、适中、从重罚款；

• 法定罚款幅度为20万元以上50万元以下的，按照20万元至30万元（不含本数）、30万元至40万元（不含本数）、40万元至50万元的标准，分别把握从轻、适中、从重罚款；

• 法定罚款幅度为50万元以上200万元以下的，按照50万元至100万元（不含本数）、100万元至150万元（不含本数）、150万元至200万元的标准，分别把握从轻、适中、从重罚款。

不过，第27条表示，金融监管总局省级派出机构可以结合各地经济社会发展状况，根据《办法》对辖内行政处罚阶次、幅度以及适用情形进行合理细化量化。

《办法》第24条同时强调，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反的多个法律规范均规定应当给予罚款的，应当依照罚款数额较高的规定给予罚款处罚。

对于违法所得，《办法》第26条明确了计算标准：当事人有违法所得的，原则上按照相关标准予以没收：实施违法行为所取得的款项，扣除合法必要支出后的余额，作为违法所得予以没收；当事人在行政处罚决定作出前已经依法退赔的款项，应当在违法所得款项中予以扣除。处违法所得倍数罚款时一般不计入违法所得计算基数，但违法行为性质恶劣、危害后果严重的除外。当事人提供相关票据、账册等能够证明直接相关的税款及其他合法必要支出，可以在违法所得款项中予以扣除。